养老津贴取消 高级人员成为“平民”

(49)参见《德国刑法典》，徐久生、庄敬华译，中国方正出版社2004年版，第9-10页，本部分内容是总则第二章行为之第一节可罚性之基础(即第13条到第21条)。

不同时期的改革都会诉诸司法为民的支持，关键是其中理解的人民是不同的，这要求在司法理论的研究中关注人民的多重意涵。网络的发达使得信息的流通更为扁平化，底层群众的呼声不仅能够传播到全国，而且更有可能引起人民对司法的普遍质疑。

然而，统一的法律条文或精巧的法教义学无法裁剪现实的世界，看似平等对待的法律条文在司法运作中很有可能造就实质不平等的结果，权利得不到法律保障的社会弱势群体势必会求助于法律之外的途径，造成社会失范的风险和司法公信力的危机。从群众到当事人的转变赋予了抵制司法群众路线以正当性：既然人民已经从落后的群众变成精明、理性的当事人，司法专业化就自然是最好的选择。分化人民的司法需求都应该得到满足，然而，我国的司法改革大部分时候采取的则是一刀切标准，推行对社会精英有利的专业化改革。也就是说，如果司法不能为他们提供看得见的正义，他们将会采取诸如信访的方式来表达自己的诉求，这导致司法政策大幅度地向司法为民这一传统话语回归。例如，有研究者对某基层法院的360件离婚案件的卷宗进行统计分析发现，原告的职业分布情况如下：农民127件（35.3%）、工人81件（22.5%）、无业86件（23.9%）、公司职员18件（5%）、教师8件（2.2%）、公务员8件（2.2%）、其他从业人员32件（8.9%）。

重要的是，他们都是《合同法》规定的自然人，都是《民事诉讼法》规定的当事人，法官可以用同样的方式来对待他们的诉讼请求，以此减轻法官区别化对待的工作压力。（一）当事人概念的法律塑造 当事人是一个抽象的概念。(23)中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第4册，北京：中央文献出版社，2011年，第69页。

从权力性质上看，主权是一种原生性权力，直接源于人民的意志，是政治共同体从其自身组织结构中产生的政治权力，它先于并高于实在法。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国宪法》，又称八二宪法。(13)他说，人民代表大会制度表明解放区的政权是人民政权，人民的选举权利受到充分的尊重，华北解放区已基本上完成了土地改革，生产关系改变了。1948年11月30日，中共中央向各中央局、各中央分局、各前委发出通知，针对城市解放后城市工作的弱点指出，虽然我已掌握了政权，但还没有找到与广大群众联系的最适当的组织形式和工作方法，在城市解放后实行军管制的初期，应以各界代表会为党和政权领导机关联系群众的最好组织形式，各界代表会为市人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关，故无对政府约束之权，但我们如能运用得好，则我党的一切决议和主张，均可经过他们的协助，取得广大人民的拥护。

当代中国立法体制基本框架是八二宪法所确立的。第一百零三条第一款规定，中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。

民族区域自治制度主要表现在政策执行变通权、语言文字自主权、财政经济自主权、少数民族干部任用优先权以及民族自治地方立法权等方面。修改后的立法法规定了包括国家主权的事项、各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权、民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度、犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚等只能由法律规定的事项。三是确立了省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会的地方立法权，即在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。

虽然军管会或临时市政府与代表会的关系是授权与被授权的关系，但军管会或临时市政府的各项政策、一切市政设施，均向各界代表会报告，经过其讨论后再作出决定。(32)参见应松年：《一部推进依法治国的重要法律——关于〈立法法〉中的几个重要问题》，《中国法学》2000年第4期。(36)参见朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社，2008年，第47页。(21) (一)高度集中的一级立法体制 五四宪法确立的立法体制一改之前分散立法的状况，确立了立法权高度集中的一级立法体制。

而此前的9月13日，毛泽东就检查督促中央政府各部门向中共中央报告工作问题，曾致信周恩来强调反分散主义。自治条例、单行条例可以对国家法律和政策作出变通性规定。

这主要体现为：一是人大常委会党组向同级党委报告工作的制度。根据宪法、组织法和民族区域自治法的规定，民族自治地方有权根据当地政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例。

从国家制度框架形成的稳定性看，这个阶段行政兼立法的体制具有明显过渡性质。人民代表会议是土地改革运动中地方探索形成的权力机关。基于超大型统辖规模、不平衡不充分区域发展，中国国家治理呈现出多层级化和逐级下沉的治理格局。但是，由于后来我国民主法制建设进程受阻，此次授权并未实际执行，全国人大常委会也并未制定法律，仅仅通过了一些决议、决定。2000年至2012年，重点推进社会建设和社会管理领域的立法，主要解决社会建设相对滞后、社会管理跟不上经济发展步伐的矛盾凸显问题。1949年《共同纲领》确立了人民代表大会制度，但由于普选条件不成熟，中央人民政府委员会既是国家行政机关，又行使国家权力机关职能，其中就包括立法职能。

其中，中国共产党对立法工作的统一领导，是立法领导权统领性的根本体现。周恩来在《关于人民政协的几个问题》的报告中解释，根据我们民主集中制的组织系统，在人民代表大会闭幕期间的最高权力机关，是中央人民政府委员会，对工作的经常指导，又是集中在由民主方式产生出来的主席身上，主席下面的组织，首先是政务院，其他还有人民革命军事委员会，最高人民法院和最高人民检察署。

从各界代表会、人民代表会议、政府委员会到人民代表大会，立法体制的组织生成经历了复杂的历史演进。(19)参见《中国人民政治协商会议共同纲领》，中共中央文献研究室编：《建国以来重要历史文献选编》第1册，北京：中央文献出版社，2011年，第4页。

对于我党联系数万万人民的工作，对于使党内外广大干部获得教育，都是极重要的。因此，中国虽然在宪法体制上是单一制的国家，但在立法体制中推行的却是中央权威性与地方层级性立法并存的运行结构。

可以制定有关条例，并以草案形式发布试行。⑨全国人大常委会办公厅，中共中央文献研究室编：《中共中央关于在新解放城市中成立各界代表会办法的规定》，《人民代表大会制度重要文献选编(一)》，第10页。(37)政协党组是同级党委在政协设立的领导机构，党委与同级政协党组是领导与被领导关系。政务院于1950年公布的《市人民政府组织通则》第四条第三款规定，市人民政府委员会在其上级政府领导下，有权拟定与市政相关的法令条例，报告上级人民政府批准施行。

二是中国共产党党员在全国和地方各级人民代表大会和它的常委会中都占大多数，其他非中共人士也普遍拥护中国共产党。(27)为此，全国人大授权常务委员会依照宪法精神、根据实际需要，适时制定部分性质的法律，即单行法规。

因此，尽管确定国家最高政权机关为全国人民代表大会，《共同纲领》还是将全国人民代表大会行使的最高国家权力授予给中国人民政治协商会议，将闭会期间类似于全国人大常委会的权力授予给中央人民政府，使中央人民政府成为闭会期间行使国家政权的最高机关。治权是通过国家机关治理国家和社会公共事务的权力。

(14)董必武：《人民的世纪，人民的会议》，董必武文集编辑组编：《董必武政治法律文集》，第24页。(43)《彭真传》编写组编：《彭真年谱》第二卷，北京：中央文献出版社，2012年，第4页。

自治条例规定有关本地方实行民族区域自治的基本问题，单行条例规定有关本地实行民族区域自治的某一方面的具体事项。如果我们将作为权力结构的立法体制转化为作为组织结构的立法体制，将权力结构下中央和地方立法权限的宪制安排，转化为组织结构下立法组织生成与演变、组织承载的功能与运作，尤其是组织安排的制度逻辑，也许更能发现当代中国立法体制甚至国家治理体系的生成过程与制度逻辑。2015年3月15日，第十二届全国人大第三次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，分别赋予设区的市人大及其常委会、市人民政府以地方性法规制定权和地方政府规章制定权。从组织关系上看，中央人民政府既是国家行政机关，又行使国家权力机关职能，其中包括立法职能。

宪法起草委员会由33人组成，除中共委员外，民革、民盟、民建各2名，其他民主党派和人民团体各1名，毛泽东任主席，李维汉任秘书长。立法法规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。

就党与行政机关的关系而言，中共中央特别是中央政治局与国务院历来存在着密切的领导关系。因此，本文拟从权力视角转化为过程视角，用组织学方法对中国立法体制的生成、制度安排及其逻辑展开适当的解释，以期探索一元多层立法体制中一元与多层之间的动态平衡。

(二)治理逻辑：立法主权与治权相统一 主权与治权相分离是法治国家权力运行状态的典型特征。④See Wallace E.Oates,Fiscal Federalism,New York:Harcourt Brace Jovanovich,1972. ⑤参见胡恒：《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》，北京：北京师范大学出版社，2015年。